Der Weg in den Wohlfahrtsstaat

Im Westen Deutschlands wurde seit 1948 ein erfolgreiches marktwirtschaftliches System, die „Soziale Marktwirtschaft“, basierend auf den Überlegungen der Freiburger Schule und des Ordoliberalismus aufgebaut. Seitdem hat sich das deutsche Wirtschaftssystem aber erheblich verändert.

Der ordnungspolitische Ansatz hat bereits vor Jahrzehnten viel von seinem Einfluss auf die Soziale Marktwirtschaft in Deutschland verloren. Stattdessen wurde der in der westlichen Welt moderne Keynesianismus seit der Wirtschaftskrise 1966/67 (mit 2,1% Arbeitslosigkeit!) und dem daraus resultierenden politischen Wechsel als Instrument zur Verbesserung der langfristigen Wirtschaftsentwicklung angesehen. Seit diesem Jahr bildete das „Stabilitätsgesetz“ die neue Basis der bundesdeutschen Wirtschaftspolitik. Es ist charakterisiert durch die Ziele des „magischen Vierecks“ (Preisniveaustabilität, Vollbeschäftigung, angemessenes Wachstum, außenwirtschaftliches Gleichgewicht) und – ganz entsprechend dem Keynesianischen Ansatz – durch die Verpflichtung der Regierung zur antizyklischen Gestaltung der Finanzpolitik. Hinzu kam die vom damaligen Wirtschaftsminister, Karl Schiller, initiierte „konzertierte Aktion“ (Gespräche zwischen Regierung, Gewerkschaften und Verbänden zur „konjunkturgerechten“ Verteilung des Sozialprodukts).


Damit verabschiedete man sich endgültig vom ordoliberalen Denken. Obwohl die Krise von 1966/67 schnell überwunden war, wird man kaum sagen können, dass dies die Effektivität der Keynesianischen Maßnahmen belegt. Erste vermeintliche Erfolge dieser Politik wurden zudem schnell vom Ölpreisschock, Stagflation sowie dem Anwachsen der Arbeitslosigkeit - verbunden mit steigender Staatsverschuldung - zunichte gemacht. Zwar war damit das Keynesianische Konzept schnell gescheitert, die neue hervorgehobene Position, welche sich der Staat im deutschen Wirtschaftsprozess geschaffen hatte, behielt er jedoch bei, gerade auch in den Augen der deutschen Bevölkerung, welche noch heute im Staat den Hauptverantwortlichen für eine zufrieden stellende wirtschaftliche Entwicklung sieht.

Den Gegensatz zwischen Keynesianismus und Liberalismus zeigt der moderne Keynes vs. Hayek Rap Battle "Fear the Boom and Bust":

Insbesondere bezüglich der Definition staatlicher Aufgaben veränderte Deutschland sich stark: Der Staat ist nicht mehr vorwiegend protektiv und produktiv tätig, sondern hat einen erheblichen distributiven Gestaltungsauftrag an sich gezogen. Dieser Gestaltungsauftrag ist durch die Verfassung nur schwer eingrenzbar und hat Interessengruppen zunehmende Einflussmöglichkeiten erlaubt. Die Konsequenzen für den Bürger werden beispielsweise durch einen Vergleich der Brutto- und Nettoeinkommen innerhalb der letzten 50 Jahre deutlich: Während ein Arbeitnehmer in der Bundesrepublik Deutschland im Jahre 1950 lediglich 243 DM im Monat verdiente, von denen er 11 DM Lohnsteuer und 19 DM Arbeitnehmerbeiträge zu den Sozialversicherungen abzuführen hatte (12,3%), war das Durchschnittsgehalt im Jahre 1999 bereits auf 4.270 DM monatlich gestiegen, jetzt waren aber Steuern und Sozialabgaben von 36,5% fällig.

Diese Entwicklung ist nicht überraschend. Wie sich eine Privat­rechts­gesellschaft zu einem Sozial- oder Wohlfahrtsstaat entwickeln kann, hat der amerikanische Ökonom Mancur Olson eindrucksvoll dargestellt. Seine Theorie des kollektiven Handelns zeigt, dass die Organisierbarkeit der Interessen in einer Gesellschaft stark von der Größe der betroffenen Gruppe und den Anreizen innerhalb derselben abhängt. Je größer eine gesellschaftliche Gruppe ist, umso geringer ist der Anteil des Einzelnen am Gewinn dieser Gruppe, für die er sich einsetzt. Der Anreiz für dieses Enga­gement ist demnach recht gering. Des­halb werden politische Unternehmer, die kollektives Handeln zu organisieren suchen, eher erfolgreich sein, wenn sie relativ kleine und homogene Gruppen organisieren. Bei einem Mangel an selektiven Anreizen nimmt deshalb der Anreiz zum Gruppenhandeln mit zunehmender Gruppengröße ab. Deshalb sind es kleine Gruppen, die durch Lobbyismus die herrschenden Politiker unter Druck setzen kön­nen, Ressourcen umzuleiten, um ihnen einen höheren Anteil am Sozialprodukt zu sichern. Es gibt kein Land, das eine symmetrische Organisation aller Gruppen mit einem gemeinsamen Interesse erreicht und so durch umfassende Verhandlungen „optimale“ Ergebnisse findet. Stattdessen wird es in stabilen Gesellschaften im Laufe der Zeit zu einer Akkumulation von Kollusionen und Organisationen für kollektives Handeln kommen.

So kommt es zu einer weitgehenden Veränderung des institutionellen Rahmens in Marktwirtschaften, auch in der Sozialen Marktwirtschaft in Deutschland: Durch die wachsende Anzahl interventionistischer Eingriffe in den Wirtschaftsprozess kann von einer Konstanz der Wirtschaftspolitik immer weniger gesprochen werden. Das Vertrauen in die Wirtschaftspolitik sinkt. Die Funktionsfähigkeit des Preissystems wird durch eine Großzahl von direkten und indirekten Markteingriffen erheblich vermindert. Dazu gehören beispielsweise Mindestpreise (z.B. auf dem Arbeitsmarkt), aber auch Subven­tio­nen für bestimmte Wirtschaftszweige. Besonders durch die Subventionierung stagnierender oder schrumpfender Industrien, die eigentlich einen Großteil ihrer Belegschaft freisetzen müssten, können die Politiker Stimmen gewinnen. Dadurch verzerren sie aber auch das Preissystem. Eine weitere Möglichkeit zum Schutz dieser Industrien liegt in der Schaffung von Importbeschränkungen verschiedenster Art. Dadurch werden aus ehemals offenen Märkten geschlossene Märkte mit oligopol- oder monopolähnlichem Charakter. Die so verzerrten Marktergebnisse sind häufig wiederum politisch nicht wünschenswert, so dass weitere staatliche Eingriffe wegen so genanntem „Marktversagen“ notwendig werden. Diese können erneute Subventionierungen oder Preisverzerrungen sein, aber auch Beschränkungen der Vertragsfreiheit. Durch eine zunehmende Umverteilung und soziale Absicherung verringert sich auch der Umfang der Haftung, die der einzelne für seine Handlungen tragen muss. So ziehen wirtschaftlich „falsche“, weil nicht erfolgreiche Entscheidungen von Individuen oder Unternehmen sofort das Begehren der betroffenen Gruppe nach staatlichem Ausgleich nach sich, insbesondere wenn es sich um gut organisierte Gruppen handelt.

Kommt es zu einer Zunahme der Komplexität des Systems indirekter Be­günstigung und Regu­lierung, wächst auch der Bedarf nach Verwaltung und Bürokratie. Die Lobbytätigkeit der organisierten Partikularinteressen und die Versuche der Politiker, intransparente Um­verteilungsmechanismen zu etablieren, lassen den Umfang der Staatstätigkeit ansteigen. Das führt zu einer erhöhten Produktionstätigkeit des Staates sowie zu deren Finanzierung zu einer verstärkten Besteuerung der privaten Einkommen und Vermögen. Dadurch wird aber der Anreiz zu einer Abwanderung in die Schattenwirtschaft oder andere Wirtschaftssysteme (Osteuropa, Ostasien, USA etc.) immer größer. Außerdem sinkt die Bereitschaft und Fähigkeit der Bürger zu sparen, was auch eine geringere Investitionstätigkeit impliziert.

Das Wachstum von Verteilungskoalitionen und politischen sowie ökonomischen Kollusionen, die Zunahme von Staatstätigkeit und die zu­nehmende Komplexität der Umverteilungsmechanismen verändert die Anreizstruktur in einer Gesellschaft. So kann beispielsweise durch eine hohe Steuerbelastung der Anreiz zu produzieren verringert werden, der Anreiz, einen höheren Anteil am Produzierten zu erlangen, hingegen zunehmen. Die positiven Sanktionen für Leistung im Sinne von erbrachter Marktleistung nehmen dann ab, während sie für Leistung im Sinne von Umgehung und Ausnutzung staatlicher Umverteilung und Regulierung zunimmt. Eine solche Veränderung der Anreize in einer Gesellschaft lenkt aber deren Evolution in eine falsche Richtung. Das Ergebnis ist dann keine Gesellschaft mehr, welche die Schwachen, Mittellosen und weniger Begabten begünstigt. Den Nut­zen aus dem System ziehen vielmehr die besser Angepassten, d.h. jene, die den Wohlfahrtsstaat am besten für sich ausnutzen können. Wohlfahrtsstaatliche Institutionen fördern demnach eine Mentalität, die durch Anspruchsdenken und Risikoaversion gekennzeichnet ist. In einem Wohlfahrtsstaat kommt es somit zu vielen Fehlanreizen und Fehlallokationen. Wettbewerbliche Selbstkontrolle und mit ihr die Anpassungs- und Entwicklungsfähigkeit des ökonomischen Systems werden nachteilig beeinflusst.

Der Wohlfahrtsstaat ist gegenwärtig in der Diskussion in Europa. Allerdings auch bei Einsicht in das Notwendige befinden sich die regierenden Politiker in einer Dilemmasituation; ihre Reforminitiativen können von Seiten der Opposition immer mit dem Argument des „Abbaus des Sozialstaates“ oder mangelnder „Sozialverträglichkeit“ zum eigenen politischen Vorteil verhindert oder eingeschränkt werden. Die Reform eines Wohlfahrtsstaates ist daher ein schwieriges Unterfangen. Gerade der Prozess der Globalisierung, der internationale Wettbewerb um Kapital und Wissen erhöht aber den Druck auf alle wohlfahrtsstaatlichen Systeme und damit auf die dort regierenden Politiker so sehr, dass auch in Deutschland über kurz oder lang eine tiefgehende Reform durchgeführt werden wird.

Quellen / Literatur:

Bernholz, Peter - Einige Bemerkungen zur Theorie des Einflusses der Verbände auf die politische Willensbildung in der Demokratie, in: Kyklos, Bd. 22 (1969), S. 276-288.

Bernholz, Peter - Causes of Change in Political-Economic Regimes, in: Lüder Gerken (Hrsg.): Compe­tition among Institutions, Freiburg 1995, S. 65-88.

Olson, Mancur - The Logic of Collective Action. Public Goods and the Theory of Groups, Cambridge 1965.

Olson, Mancur - Aufstieg und Niedergang von Nationen – Ökonomisches Wachs­tum, Stagflation und soziale Starrheit, 2. Auflage, Tü­bin­gen 1991.

Seliger, Bernhard - Die Krise der sozialen Sicherung und die Globalisierung – Politische Mythen und ordnungspolitische Wirklichkeit, in: ORDO Jahrbuch 2001, S. 215-238.

Seliger, Bernhard - The Second Advent of Eurosclerosis? The Problematic Future of the European Union, in: Korean Journal of EU Studies, Vol. 6 (2001), Nr. 1, S. 151-192.