Internationale Perspektive
Für die Begründer der deutschen Ordnungstheorie aus der Freiburger Schule stand zunächst die Beschäftigung mit der „Nationalökonomie“, d.h. der Wirtschaftsordnung innerhalb eines Staates, im Vordergrund. Dennoch war der Zusammenhang der Volkswirtschaften, wie er durch Handel und grenzüberschreitende Investitionen gegeben ist, von Anfang an für die Ordnungstheoretiker wichtig. Grundlegende Beiträge zum Systemwettbewerb von Friedrich August von Hayek und zur Integrationstheorie von Wilhelm Röpke sind genauso ein Ausfluss dieser Beschäftigung mit der internationalen Ordnungspolitik wie die komparative Analyse von Wirtschaftssystemen durch Walter Eucken. In jüngster Zeit wurde vor allem der internationale Wettbewerb zwischen verschiedenen institutionellen Systemen (Systemwettbewerb, institutioneller Wettbewerb) aus ordnungspolitischer Sicht untersucht. Zunächst gilt, dass die Grundprinzipien der internationalen Ordnungspolitik nicht anders sind als die der nationalen Ordnungspolitik auch. Ganz explizit ist dies zum Beispiel im Postulat freier Märkte (ein Teil der konstituierenden Prinzipien der Marktwirtschaft nach Walter Eucken), das sowohl auf den Binnenmarkt angewendet werden muss, wo z.B. Kartelle und Monopole die Freiheit des Marktes bedrohen, als auch im Außenhandel. Wie eng der Zusammenhang beider Bereiche ist, zeigt sich z.B. daran, dass die Transformationsstaaten häufig zu Beginn der Transformation ihre abgeschotteten Märkte für den Außenhandel öffneten, um so den fehlenden Binnenwettbewerb - in vielen Industrien gab es nur wenige monopolartige Unternehmen - zu ersetzen. Drei große Teilordnungen sind für die internationale Ordnungspolitik besonders wichtig: Die Währungsordnung, die Handelsordnung sowie die Ordnung von grenzüberschreitenden Faktorbewegungen, d.h. Investitionen und Migration.
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Internationale Ordnung
Internationale Währungsordnung
Die internationale Währungsordnung besteht aus der Summe der am internationalen Austausch teilnehmenden Währungssysteme sowie ihren internationalen Verbindungen und Institutionen. Bereits in der römischen Zeit, vor mehr als 2000 Jahren, und später im Mittelalter sowie in Ostasien im chinesischen Kulturraum haben sich Währungssysteme gebildet, die eine Vielzahl von Staaten umfassten. Im 19. Jahrhundert bildete sich neben Währungsunionen in den neu vereinigten Staaten (Italien, Deutschland) und regionalen Währungsverbünden (Lateinische Währungsunion, Skandinavische Währungsunion) mit dem Goldstandard zum ersten Mal ein Währungssystem heraus, das praktisch universal funktionierte. Es war nicht von einer zentralen Instanz oder einer internationalen Institution abhängig. Nach dem zweiten Weltkrieg bildete sich mit dem Internationalen Währungsfonds (IWF) und den anderen internationalen Finanzinstitutionen, insbesondere der Weltbank, eine differenzierte internationale Währungsordnung heraus, die sich nach dem Ende des kalten Krieges fast über die ganze Welt erstreckt. Bis 1973 waren die Staaten, die dieser Währungsordnung angehörten, in einem System fester Wechselkurse mit der Ankerwährung Dollar miteinander verbunden, danach herrscht ein Mischsystem flexibler, quasi-fixer und regional fester Wechselkurse. Ob das normative Ziel der internationalen Währungsordnung, weltweit für Geldwertstabilität und Konvertibilität zu sorgen und damit für einen ungehinderten Austausches von Waren, Dienstleistungen und Produktionsfaktoren zu sorgen, erreicht wird, ist umstritten. Kritiker verweisen auf die Währungskrisen gerade am Ende des 20. Jahrhundert, die u.a. eine Folge der Eingriffe des IWF als internationaler „lender of last resort“ (d.h. mit den Hilfsprogrammen des IWF für Krisenländer) sei. Befürworter des IWF verweisen dagegen darauf, dass die Hilfen des IWF nicht Hilfen für einzelne Länder oder Anlegergruppen seien, sondern der Stabilität des Weltwährungssystems dienen. Sicher ist, dass der IWF heute weitaus mehr als ursprünglich geplant auch bei langfristigen, strukturellen Problemen von Volkswirtschaften in Hilfsprogramme involviert ist.
Internationale Handelsordnung
Die internationale Handelsordnung umfasst die bilateralen und multilateralen Handelsbeziehungen zwischen Staaten. Neben der Grundentscheidung für Freihandel oder Protektionismus ist insbesondere die Frage multilateraler versus bilateraler oder regionaler Handelsabkommen wichtig. Die Frage von Freihandel versus Protektionismus ist die Grunddebatte der Handelstheorie schlechthin. Im 17. Jahrhundert entwickelte sich mit dem Merkantilismus ein Theoriegebäude, dass den Schutz vor Importen mit einer Exportorientierung der neu gegründeten, oft staatlichen Manufakturen verband, um so den Reichtum des Staates, gemessen an den Goldbeständen, zu erhöhen. Der Kampf gegen diese Theorie war ein zentraler Punkt der klassischen liberalen Wirtschaftstheorie, wie sie von Adam Smith, Jean-Baptiste Say und David Ricardo vertreten wurde. Der Protektionismus zum Schutz der eigenen Industrie in ihrer Entstehungsphase („infant industries“), wie er von Friedrich List im gerade sich industrialisierenden Deutschland vertreten wurde, war eine Minderheitenmeinung. Nachdem sich im 19. Jahrhundert zunächst der Freihandel (mit nicht völlig abgeschafften, aber doch meist sehr geringen Zöllen) weltweit durchsetzte, setzte Ende des 19. Jahrhunderts eine protektionistische Gegenbewegung ein, die ihren Höhepunkt in der Zeit zwischen den beiden Weltkriegen fand, als aufgrund zunehmenden Protektionismus der Welthandel dramatisch schrumpfte.
Nach dem zweiten Weltkrieg war, parallel zum Internationalen Währungsfonds und zur Weltbank auch an die Gründung einer Welthandelsorganisation gedacht. Im beginnenden kalten Krieg konnte diese Organisation zwar nicht gegründet worden, allerdings übernahm das General Agreement on Tariffs and Trade (GATT) seit 1947 diese Aufgabe, bis im Jahr 1995 formell doch noch die Welthandelsorganisation (WTO) gegründet werden konnte. Im Rahmen des GATT standen lange Zeit Zollsenkungen und die Tarifizierung (d.h. die Umwandlung von nichttarifären Handelshemmnissen wie Quoten in Zölle) im Vordergrund. Obwohl gerade im Bereich des Handels mit Industriegütern langfristig eine stete Senkung der Zölle und sonstigen Handelshemmnisse beobachtet werden kann, blieben doch wichtige Ausnahmebereiche bestehen, wozu insbesondere der Agrarbereich, lange Zeit auch Dienstleistungen und Textilien gehörten. Aber auch in diesen Bereichen hat es in den letzten zwei Jahrzehnten schrittweise Änderungen gegeben. Neue, nichttarifäre und häufig versteckte Handelshemmnisse, wie etwa „freiwillige“ Selbstbeschränkungen, und neue Forderungen, z.B. nach Sozial- und Umweltstandards in Handelsabkommen, stellen neue Herausforderungen für den Welthandel dar. Derzeit wird insbesondere der Zusammenhang von Welthandel und Entwicklung in der Doha Development Agenda der WTO diskutiert. Ein weiterer Schwerpunkt der Diskussion ist derzeit die Vereinbarkeit der in der ganzen Welt zu beobachtenden regionalen Freihandelszonen mit dem multilateralen Freihandel. Während Kritiker dies als Abweichung vom Ideal internationalen Freihandels sehen, wird auch auf die vereinfachende Wirkung verwiesen, die die Handelsabkommen verschiedener großer regionaler Blöcke mit Freihandel im Binnenmarkt haben könnten.
Ordnung von grenzüberschreitenden Faktorbewegungen
Die dritte wichtige Teilordnung der internationalen Ordnungspolitik ist die Ordnung von internationalen Faktorbewegungen, d.h. von Kapital und Arbeit. Grenzüberschreitende Direktinvestitionen waren schon vor über 100 Jahren eine wichtige Kapitalquelle für entwickelnde Volkswirtschaften. Durch sinkende Transport- und Kommunikationskosten haben sich technisch die Möglichkeiten für Faktorwanderungen nochmals erheblich vereinfacht (Globalisierung). Dadurch wurde auch die Nachfrage nach einer internationalen Ordnung für Faktorwanderungen stärker. Dem stehen allerdings wirtschaftliche, politische und kulturelle Vorbehalte in vielen Staaten gegenüber. Die Abhängigkeit von ausländischem Kapital gehört dabei ebenso wie die Konkurrenz durch zugewanderte Arbeiter zu den gefürchteten Folgen der Globalisierung. Regional gibt es schon eine Reihe von Abkommen, die insbesondere die Freiheit des grenzüberschreitenden Kapitalverkehrs ermöglichen, teilweise, wie in der Europäischen Union, auch die Freiheit der Wanderung von Arbeitskräften. Multilaterale Abkommen, analog zu den Ordnungen im Bereich von Währung und internationalem Handel, sind aber schwieriger zu erreichen. Ein multilaterales Investitionsabkommen scheiterte am Widerstand vieler Staaten aus den genannten Gründen. Wie auch im Bereich der Nationalökonomie ist in der internationalen Ordnungspolitik die Interdependenz der Teilordnungen von Bedeutung. So kann internationaler Kapitalverkehr nur bei freier Konvertibilität der Währungen erfolgen und so beruht die weltwirtschaftliche Integration durch Wettbewerb auch auf der Substitutierbarkeit von Investitionen und Handel.
Weltordnungspolitik
Der größte Unterschied zwischen Weltordnungspolitik und Wirtschaftsordnungspolitik im nationalen Rahmen ist das Fehlen eines allgemein anerkannten, mit Durchsetzungsmonopol ausgestatteten Regelsetzers. Während in der Auffassung der Begründer des Ordo-Liberalismus die Rahmensetzung durch einen (durchsetzungs-)starken Staat das Merkmal der Ordnungspolitik ist, ist dies in der internationalen Ordnungspolitik nicht gegeben. Dabei geht es nicht um einen internationalen „Superstaat“ oder „world government“, wie es etwa David Mitranyi vorschwebte, sondern um die effektive Durchsetzung von Verträgen, die die Freiheit im Austausch und Wettbewerb garantieren. Hayek (1979) schreibt deshalb:
“What we need are not international authorities possessing powers of direction but merely international bodies (or, rather, international treaties which are effectively enforced) which can prohibit certain actions of governments that will harm other people.”
Tatsächlich lassen sich in der internationalen Wirtschaftsordnung viele konkurrierende, mehr oder weniger effektive Durchsetzungsmechanismen finden. Neben den regionalen Integrationsgebieten mit relativ starken Institutionen, allen voran die Europäische Union, die sich z.B. in der Wettbewerbspolitik als durchsetzungsstark erwiesen hat, gibt es viele abgestufte Formen der internationalen Durchsetzung. Bei der WTO haben sich die Schiedsgerichte bisher als relativ erfolgreich erwiesen. Bei den Konditionen des IWF lassen sich dagegen, abhängig von der politischen Bedeutung eines Landes, völlig verschiedene Politiken von der Befolgung bis hin zur fast kompletten Ignorierung feststellen. Die schwächste Form der Durchsetzung ist die freiwillige Kooperation, die vor allem in Ostasien eine Rolle spielt. In der Asia Pacific Economic Cooperation (APEC) soll z.B. „peer pressure”, das Vorbild weiter liberalisierter Volkswirtschaften, als Anreiz für die Nachzügler dienen. Während sich solche institutionellen Arrangements im Einzelfall durchaus bewähren, stoßen sie doch immer dann, wenn es wirtschaftliche Interessenkonflikte gibt, an ihre Grenzen.
Da in der internationalen Ordnungspolitik eine regelsetzende Instanz fehlt, werden die Regeln selbst zum Gegenstand des Wettbewerbs, d.h. es herrscht Systemwettbewerb oder institutioneller Wettbewerb. Die Grundidee der Theorie des Systemwettbewerbs ist es, dass institutionelle Arrangements oder Systeme im Wettbewerb zueinander stehen und es dabei Parallelen, aber auch Unterschiede zum Wettbewerb im Gütermarkt gibt. Beim Systemwettbewerb konkurrieren immobile Produktionsfaktoren (Arbeit) um die mobilen Produktionsfaktoren (Kapital). Es gibt einen Markt mit Anbietern und Nachfragern von Institutionen, dessen Analyse im Mittelpunkt der Theorie des Systemwettbewerbs steht.
Quellen / Literatur:
Hayek, F.A. von - Choice in Currency: A Way to Stop Inflation, in: D.C. Colander (Hrsg.), Solutions to Inflation, New York et al. 1979, S. 93-103.
Röpke, Wilhelm - International Order and Economic Integration, Dordrecht 1959, Holland: D. Reidel Publishing Company.
Seliger, Bernhard -
Grundzüge einer Theorie des Systemwettbewerbs, Wirtschaftswissenschaftliches Studium , Vol. 27 (1998), Nr. 5, S. 263-266.
Beispiel Thatcherismus
Großbritannien: Der Thatcherismus der 80er Jahre
In den späten 70er Jahren des 20. Jahrhunderts war Großbritannien durch eine geschwächte Wirtschaft sowie ein umfassendes Netz von Interessengruppen gekennzeichnet. Man sprach damals von der „englischen Krankheit“. Heute, 30 Jahre später, stellt sich die Situation hingegen völlig anders dar: Sowohl Großbritannien als auch die USA und zahlreiche andere angloamerikanische Wirtschaften, insbesondere Neuseeland und Australien, haben sich inzwischen einem kompletten gesellschaftlichen Wandel unterzogen. Dieser Prozess war zwar oft durch schwere Konflikte gekennzeichnet. Zu nennen ist beispielsweise der berühmte Streik walisischer Kohlekumpel in der frühen Thatcher-Ära. Heute profitieren diese Gesellschaften aber von ihren weniger sklerotisierten Strukturen.
Der Thatcherismus der 80er Jahre (benannt nach der damaligen britischen Premierministerin Margaret Thatcher) enthielt alle Leitsätze ordoliberaler Ordnungspolitik. Thatcher wandte sich gegen eine zunehmende Verstaatlichung der Wirtschaft, die Beschränkung der Marktkräfte durch staatliche Interventionen und die Macht von politisch-ökonomischen Interessengruppen, insbesondere der Gewerkschaften. Das Modell der „sozialen Demokratie“, die britische Form des Wohlfahrtsstaates, wurde von ihr als Irrweg erkannt und aufgegeben. Die entscheidenden Pfeiler der Thatcher-Reformen waren daher die Reduzierung der Macht der Gewerkschaften ("curbing the power of the trade union barons") sowie eine umfassende Liberalisierung verschiedener Wirtschaftszweige. Insbesondere die Privatisierungspolitik wurde im Verlauf der 80er Jahre zu einen „Flagschiff des Thatcherismus“. Die Bilanz dieser Politik ist beeindruckend: Der anhaltende relative Niedergang der britischen Wirtschaft konnte gestoppt werden, zwischen 1979 und 1990 wuchs die britische Wirtschaft immerhin um insgesamt ca. 27%. Durch die Beseitigung der Starrheiten auf den Arbeitsmärkten in den 80er Jahren war es zu deutlichen Verbesserungen bei der Schaffung neuer Arbeitsplätze gekommen. Die Arbeitslosenquote hat sich in Großbritannien seit Beginn der 80er Jahre immerhin halbiert. Das Wohlstandsniveau in Großbritannien ist allerdings heute nur etwa Mittelmaß in Europa, was allerdings nicht unbedingt dem Thatcherismus zugeschrieben werden muss.
Hier ein Ausschnitt aus einer Rede von Margaret Thatcher "On Socialism":
Quellen / Literatur:
Brendan, E. (1999) Thatcherism and British politics, 1975 – 1999, Sutton.
Eichenhofer, E. (1999) Der Thatcherismus und die Sozialpolitik: Wohlfahrtsstaatlichkeit zu marktwirtschaftlichen Bedingungen, Baden-Baden.
Sturm, R. (1991) Thatcherismus – eine Bilanz nach zehn Jahren, Bochum.
Beispiel Reagonomics
Die USA: Erfolge und Misserfolge der Reagonomics
Ebenfalls in den 80er Jahren durchlebten die USA eine entscheidende Wendung in ihrer Wirtschaftspolitik. Auch hier wurde eine angebotsseitige Wirtschaftspolitik durch den neuen republikanischen Präsidenten, Ronald Reagan, eingeführt. Bei seiner Amtsübernahme soll Reagan sein Wirtschafts- und Gesellschaftsprogramm so umschrieben haben: „Look guys, I don't like taxes, I don't like inflation, I don't like the Russians. Work something up!” Die daraus resultieren wirtschaftspolitische Strategie ist auch unter der Bezeichnung „Reagonomics“ bekannt geworden.
In seiner Regierungserklärung vom 2. Mai 1981 beschrieb Ronald Reagan seine Ziele so:
„Reagonomics“ bedeutete zuerst eine deutliche Senkung der Einkommenssteuern. Ziel der us-amerikanischen Reform war es, ein gestaffeltes System mit einem Spitzensteuersatz von 70% zu einem Flat-Tax-System mit einem einheitlichen Steuersatz von ca. 25% umzubauen. Entsprechend dem Konzept der „Laffer-Kurve“ rechnete man mit zumindest kontinuierlichen Steuereinnahmen. Die Steuerreform war zudem in ein allgemeines Wirtschaftsförderungsprogramm eingebettet. So wurde der Dollar stabilisiert und die Ausweitung des Freihandels (z.B. durch das US-Kanadische Freihandelsabkommen) unterstützt. Ähnlich wie in Großbritannien deregulierte Reagan Schlüsselindustrien wie den Energiesektor, Finanzdienstleistungen und den Transportbereich. Insbesondere diese Befreiung wirtschaftlicher Aktivitäten von behördlicher Regulierungsperfektion und Vorschriftendichte – auch im Bereich kleiner und kleinster Initiativen – ermöglichte einen deutlich höheren Wachstumspfad der us-amerikanischen Wirtschaft während der 80er Jahre. Ein weiteres Ziel war die Konsolidierung der öffentlichen Haushalte („Cut back Washington!“), was v.a. die Sozialleistungen betraf. Das Budgetdefizit stieg aber trotzdem – insbesondere wegen steigender Rüstungsausgaben – weiter an.
Durch die Beseitigung zahlreicher ökonomischer Beschränkungen gelang es Reagan jedoch eine Welle technischer und ökonomischer Innovationen zu ermöglichen, welche die amerikanische Volkswirtschaft innerhalb kurzer Zeit erstarken ließen. Die Aktienkurse schnellten empor. Die Inflation ging während Reagans Amtsjahre deutlich zurück. Allerdings erkaufte die Regierung Reagan diesen Aufschwung mit einer erheblichen Zunahme des Budget- und Außenhandelsdefizits. Die als „Reagonomics“ bekannte Wirtschaftspolitik ist daher nicht nur durch ordnungspolitische Reformen, sondern gerade auch durch eine expansive Fiskalpolitik gekennzeichnet.
Was beide Konzepte – Reagonomics und Thatcherismus – gemeinsam haben, ist aber gerade für die Ordnungspolitik wichtig: die „Befreiung“ ökonomischer Aktivitäten durch Privatisierung und Deregulierung, die Senkung von Steuern und die Stabilisierung der Währung. Auch wenn die Reformen in den USA und Großbritannien insgesamt unterschiedlich bewertet werden können, zeigen sie doch deutlich, welche ordnungspolitischen Maßnahmen in sklerotisierten Wohlfahrtsstaaten von zentraler Bedeutung sind.
Quellen / Literatur:
Troy, G. (2004) Morning in America: How Ronald Reagan Invented the 1980s, New Jersey, Princton University Press.
Wasser, H. (1988) Die Ära Reagan: Eine erste Bilanz, Stuttgart.